Lunes, 10 Diciembre 2018 21:00

35 años de democracia: ¿Por qué generamos gobiernos débiles?

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Cumplimos tres décadas y media del momento histórico en el que Raúl Alfonsín asumió la presidencia y comenzó una transición a la democracia en buena medida aún incompleta.

 

Tal vez lo más importante de estos 35 años es que haya justamente transcurrido un periodo tan prolongado sin que tuviéramos episodios de reversión autoritaria. Tenemos una democracia de baja calidad institucional. Sin embargo, mirando lo que ocurre en la región y en el mundo, y considerando nuestra traumática historia de golpes militares y amagues autoritarios de izquierda y derecha, vale la pena señalar la inexistencia de amenazas efectivas al orden democrático.

No hay ningún actor relevante que cuestione la lógica del sistema democrático, ni se vislumbra una rebelión o rechazo antiélites como las que existen en otros países, aún con democracias más maduras y, al menos hasta hace poco, formalmente más sólidas.

Sin embargo, la política en Argentina funciona mal. Los gobiernos no logran responder a las demandas de la ciudadanía. Más aún, entran en dinámicas autodestructivas que terminan erosionando su capacidad de acción, a menudo incluso afectando su legitimidad de ejercicio. En efecto, a la corta o a la larga todos los gobiernos en Argentina terminan, más temprano que tarde, muy debilitados.

La lógica de los gobiernos débiles

El país vive un proceso de reversión de desarrollo que ya lleva casi un siglo y no es algo que tenga que ver con un gobierno en particular, sino que hemos probado gobiernos peronistas, radicales, civiles, militares y en realidad no hemos podido retomar la senda de crecimiento equitativo y sustentable.

En el contexto del año electoral que estamos transitando, cuando analizamos la performance en particular del gobierno de Cambiemos hasta el momento y lo que viene sucediendo en la Argentina desde hace décadas, la conclusión a la que llegamos es que generamos gobiernos con poder limitado, gobiernos débiles.

Ocurre, a veces, que los gobernantes se autoperciben débiles, creen tener menos poder que el que realmente tienen, pero cuando vemos las mayorías relativas, por el tipo de sistema que tenemos de renovación parcial, por la debilidad de los partidos, por coaliciones que colapsan, por características individuales de los líderes o por la combinación de todos estos ingredientes, lo cierto es que la debilidad de los gobiernos es característica de la Argentina.

Y abundan ejemplos de gobiernos débiles en nuestra historia, como los de Frondizi o Illia, cuando estaba proscripto el peronismo; el de la Alianza con De la Rúa, o incluso el de Néstor Kirchner que, si bien su legitimidad de ejercicio fue ganando efectivamente peso específico, comenzó con una legitimidad de origen débil ya que perdió en primera vuelta con 22% de los votos y llegó a la presidencia sin poder competir en el balotaje, al bajarse Menem.

También tuvimos gobiernos que llegaron fuertes pero que se debilitaron rápidamente por las características del sistema político, como el de Alfonsín, que tuvo mucho poder al comienzo, pero a partir de los problemas económicos, los golpes de estado, los paros de la CGT, terminó con una hiperinflación que lo obligó a su retiro anticipado.

Los gobiernos en Argentina fracasan porque son débiles, pero ¿cuáles son los motivos de esta debilidad?

En primer lugar, están las cuestiones institucionales como el hiperpresidencialismo y la fragilidad del marco institucional de la Argentina. La Constitución Argentina otorga a nuestra institución presidencial una enorme cantidad de poder y recursos, el Poder Ejecutivo es el epicentro de la política argentina y tiene además de iniciativa parlamentaria, el poder de veto, por ejemplo.

Como es una institución que concentra muchos recursos pero al mismo tiempo depende del ciclo económico, nos puede presentar a un presidente fuerte o débil en cuestión de meses: Macri en enero parecía muy fuerte y seis meses después está devaluado, está debilitado. En poco tiempo, pasó de ser un candidato que seguramente sería reelecto a no saber si llega al fin de su mandato. Es la propia naturaleza del poder hiperpresidencial la que puede poner en riesgo la gobernabilidad: al concentrar demasiadas facultades en el presidente en detrimento de los otros poderes, hace que el presidente sea débil y fuerte al mismo tiempo ya que lo expone demasiado y hace que su figura se deteriore fundamentalmente frente a la presión de diferentes actores políticos, en particular gobernadores (y sobre todo de provincias sobrerrepresentadas) y por todos aquellos actores sociales que ejercen su capacidad de veto ante cualquier reforma, en especial aquellos que están mejor organizados, como son los sindicatos.

Y esto tiene que ver con nuestras reglas del juego, con patrones de (mal) funcionamiento muy arraigados en nuestra cultura política. Nuestro sistema político es disfuncional, inestable y corrupto, con mecanismos basados en instituciones formales e informales que durante décadas impidieron que el país se desarrolle por lo menos al mismo ritmo que los países emergentes.

Otro elemento para tener en cuenta es la fragmentación de los partidos políticos en la Argentina, que juega en contra de la calidad de las políticas públicas y hasta de la estabilidad democrática. Por ejemplo, si miramos la cuestión del peronismo surge la pregunta de si habrá un gran frente que unifique a varias de sus fracciones.

Si bien existen algunos intentos, lo cierto es que las peleas internas del peronismo no hicieron más que generar gobiernos débiles, tal es el caso del gobierno de Kirchner en 2003. La pelea entre Duhalde y Menem es un clásico dentro del peronismo y comenzó en 1997 cuando Menem pretendía reelegirse eternamente y Duhalde buscaba su candidatura a presidente en 1999. Esta larga disputa continuó cuando Duhalde impidió la realización de las internas dentro del peronismo lo que culminó con la presentación de tres candidatos en las elecciones presidenciales de 2003: Carlos Menem, Adolfo Rodríguez Saá y un desconocido Néstor Kirchner (el elegido de Duhalde), quien terminara siendo el presidente electo ante la retirada de Menem, porque todos los pronósticos lo daban como perdedor en el balotaje.

¿Cómo se terminó con esta disputa? Con el liderazgo de Kirchner, es decir no ganó ni Menem ni Duhalde, perdieron los dos en algún sentido, con la metáfora de Kirchner ganándole a Duhalde la provincia de Buenos Aires y con la imagen de Néstor “haciendo los cuernitos y tocando madera” cuando en el 2005 Menem juró como senador, hechos que definen quién fue el verdadero ganador en esa pelea.

Las fisuras dentro del peronismo/kirchnerismo continuaron y en el 2007 se presentó Lavagna con la coalición Una Nación Avanzada (UNA), con un radical como vicepresidente. Luego vino el primer gobierno de Cristina Kirchner que no fue débil, excepto que enseguida despertó el conflicto con el campo, ahí el peronismo volvió a dividirse con la salida de Felipe Solá en 2008; se generó la gran derrota en el 2009 de Néstor Kirchner en la Provincia de Buenos Aires ante Francisco De Narváez.

El año 2011 fue peculiar, hubo una reacción emotiva de la sociedad frente a la muerte de Néstor Kirchner y la invención de Cristina como presidenta de alguna manera la fortalecen. Pero otra vez en el 2013, se fragmenta con el alejamiento de Sergio Massa cuando conforma el Frente Renovador (FR).

Por otro lado, el radicalismo también se fragmentó con De la Rúa en el poder y debilitó muchísimo su gobierno. De hecho, Alfonsín fue opositor a De la Rúa y su eterno rival dentro de la Unión Cívica Radical (UCR) y si bien no fue el responsable de su caída, no lo acompañó ni tampoco el partido en los últimos momentos de su trunco gobierno.

Lo mismo ocurre cuando no hay partidos, con los denominados “espacios”. En la práctica, son alianzas entre personas con objetivos en general de corto plazo, muy pragmáticos que se constituyen y luego se disuelven, que duran una elección o a lo sumo dos y que son votados, pero no terminan de conformar identidades, no terminan de conformar organizaciones, instituciones que le dan orden al juego político.

Con partidos fragmentados o sin partidos o con espacios tan lábiles o sin un orden que, de alguna manera, dé previsibilidad al sistema político, los gobiernos se vuelven débiles. ¿Qué hemos hecho en estos tres años para fortalecer los partidos políticos? Nada, al contrario.

Otro motivo por el que fracasan lo gobiernos en Argentina se debe al ciclo económico: la decadencia secular de la Argentina, pero sobre todo los ciclos recesivos, desilusionan rápidamente al electorado y esto a la corta o la larga afecta a todos los gobiernos ya sea por la inflación, por la recesión o por la combinación de ambos factores.

Un último motivo tiene que ver con los líderes en sí mismos que quedan muy expuestos y debilitados justamente por la naturaleza del hiperpresidencialismo y por el efecto negativo de esta función binaria que tiene la economía: en épocas de relativa bonanza los defectos de la concentración de autoridad en manos del titular del Poder Ejecutivo parecen menos deletéreos, pero cuando el ciclo económico se revierte, como viene ocurriendo desde marzo, quedan expuestos de forma obscena y con riesgos evidentes en términos de gobernabilidad, quedando vulnerable frente a las presiones de la sociedad.

Honestamente, no sé quién ganará las elecciones el próximo año, hay múltiples interpretaciones o algunos modelos, quizás para marzo o abril tengamos la chance de especular. Pero ¿qué pasa si el próximo gobierno también es débil y además sigue alimentando la grieta, generando divisiones?

El apoyo que hoy tiene el presidente Macri se debe, en parte, a su estrategia polarizar con Cristina Kirchner, de sostener una grieta artificialmente viva para salir fortalecido: porque si bien una gran parte de la sociedad se encuentra desilusionada por la cuestión económica, tiene miedo de volver al pasado si gana el kirchnerismo.

Entonces, la pregunta que me hago es si seguimos con gobiernos débiles ¿tendremos chance de hacer algo serio en este país? Porque se necesitan gobiernos fuertes. Pero ¿cómo se construye fortaleza desde la debilidad? Únicamente, con acuerdos. Pero si se necesita pelearse con el otro no se puede acordar. Las dos cosas son imposibles. Si se apuesta al consenso se debe dejar de lado la grieta, y hay que reconocer al otro con legitimidad.

Puede o no salir bien pero es una dinámica política en la cual uno tiene que resignar y pragmáticamente buscar puntos en común, comunes denominadores. Si seguimos en la postura actual de polarizar con el otro, lamentablemente la inercia política va a seguir generando gobiernos débiles. Y la agenda de desarrollo, la agenda más estratégica que este país sigue sin discutir va a seguir siendo postergada.

Sergio Berensztein

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