Salvo por el nuevo desafío ambiental, esa definición del desarrollo económico es aplicable también al siglo XIX y al siglo XX, y de algún modo incluso a toda la historia de la humanidad.
En el siglo XIX se crearon la máquina de vapor, las locomotoras y los trenes, la fotografía, la anestesia, la iluminación eléctrica, la máquina de escribir, la batería eléctrica, la aspirina, la máquina de coser, el telégrafo, el automóvil, el ascensor y la escalera mecánica, entre muchas otras innovaciones. Y en el siglo XX aparecen el avión como principal medio de transporte de largas distancias, el tractor, los satélites artificiales, las computadoras; se multiplicaron los autos y camiones, se crearon los antibióticos, se generalizaron las redes de electricidad, gas, agua potable, cloacas y teléfonos, se crearon máquinas para los hogares, como lavarropas, heladeras, equipos de aire acondicionado y filmadoras –hoy incorporadas a los teléfonos móviles–, así como se masificaron los medios de comunicación, internet, la energía nuclear, el teléfono móvil, las conexiones con fibra óptica y miles de maravillas más.
Lo novedoso del siglo XXI es la extraordinaria velocidad de los procesos de innovación. Surgieron y seguirán surgiendo innumerables transformaciones y fenómenos a partir de desarrollos de la ciencia en una multitud de ramas: la digitalización, la robótica, la big data, la computación en la nube, nuevos materiales, la inteligencia artificial, la ciberguerra, la ciberdelincuencia y la ciberseguridad, internet de las cosas, la computación cuántica, la ingeniería de satélites, la nano robótica, los materiales y procesos ambientalmente sustentables, la biotecnología y los biomateriales, la genética, la energía limpia, la fisión nuclear, la industria 4.0 plus (que busca soluciones enfocadas en la interconectividad, la automatización y los datos en tiempo real), y la convergencia e integración de los nuevos conocimientos y las nuevas tecnologías en productos y procesos de alta complejidad.
Una de las mitologías argentinas idealiza el desempeño económico del país de fines del siglo XIX y principios del XX. Los que sostienen ese mito toman los datos del Proyecto Maddison, un estudio basado en estadísticas históricas de períodos largos. Ese trabajo ubica a la Argentina en el primer nivel del producto bruto per cápita hacia 1896 y, en general, entre los diez países más ricos en los inicios del siglo XX. En la comparación entre países, sin embargo, no se analizaron las causas del desarrollo.
En el caso argentino, al inicio del proceso del desarrollo había un territorio fértil y despoblado. De ahí la percepción de Alberdi (“Gobernar es poblar”) y la generosa invitación de la Constitución de 1853 en su Preámbulo (“para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”).
El país se convirtió en un imán de inmigrantes que, por la escasez de mano de obra y la fertilidad del suelo, recibían mejores remuneraciones que las de sus países de origen. Además, había espacio para crear nuevas empresas. El comercio mundial estaba globalizado y la producción agropecuaria tenía mercados. El boom inmigratorio retroalimentó el desarrollo por el crecimiento del mercado interno, lo que abrió oportunidades para la industria y el comercio, que también demandaban trabajadores.
Esas condiciones no se repitieron ni se repetirán. Con las guerras de la primera mitad del siglo XX y la crisis del 30, la primera globalización entró en crisis. Países como la Argentina pudieron desarrollar industrias sustitutivas de importaciones. En una primera etapa, de sustitución fácil, y en una segunda etapa, de sustitución difícil, con apoyos estatales por sus extraordinarias escalas de inversión. Así surgieron las “industrias básicas”, como se denominaban en los años 60 y 70: aluminio, acero, celulosa y papel y petroquímica.
Disponer de tierra sin gente que la trabaje fue una circunstancia histórica que la política de la época supo aprovechar con éxito: así proveyó trabajo y educación. Sin embargo, la conjunción de la ciencia y la tecnología con la acción empresaria era y es el fundamento del desarrollo económico. La Argentina no lideró ninguna de las revoluciones tecnológicas de los siglos XIX y XX. Aunque hay que señalar un mérito: incorporó velozmente muchas tecnologías en algunas industrias y en forma masiva en el sector agropecuario.
Hoy la bioeconomía argentina es la que más rápido difunde innovaciones y la que tiene la menor huella de carbono del mundo. En los últimos tiempos, aporta innovaciones de base científica que van camino de globalizarse. Sus principales debilidades son la escasa industrialización de la producción primaria y la reducida utilización del riego para limitar el impacto de las sequías y para ampliar la frontera agropecuaria.
Los avances de la agroindustria argentina tienen una explicación institucional: los productores agropecuarios no compiten entre sí, compiten con el mundo y sienten la presión competitiva internacional. Eso facilitó la creación de una extraordinaria red de cooperación privada, tanto formal como informal: los grupos CREA, asociaciones como Aapresid o las bolsas de comercio y de cereales son organizaciones privadas, como lo es el menos conocido PACN (Programa Argentino de Carbono Neutro), que genera herramientas que facilitan el cálculo y la gestión del carbono por producto agroindustrial. En ese entramado está el INTA, organismo público que, aunque golpeado por sucesivos gobiernos, sigue siendo una institución con una capilaridad importante en todo el territorio nacional, capaz de aportar a la innovación y a la velocidad de difusión.
Además de la bioeconomía, el país tiene desarrollos en el sector nuclear, satelital, de software, en salud, en empresas grandes y en algunas medianas con capacidad para innovar, y un número prometedor de startups basadas en el conocimiento (EBC).
Sin embargo, en términos relativos, la Argentina no tiene una presencia relevante en la revolución científica y tecnológica del siglo XXI. Esa realidad podría cambiar sustancialmente si la política lo permitiese.
Para explicar el rol de la política y el Estado en el desempeño económico, nada mejor que recurrir a algunas citas del economista e historiador estadounidense Douglass North –premio Nobel de Economía en 1993–, que se dedicó a investigar la relación entre el desempeño económico y las instituciones.
“Aquí precisamente es donde se encuentra el dilema fundamental del desarrollo económico. Si no podemos lograrlo sin el Estado, tampoco podremos obtenerlo con él. ¿Cómo lograr que el Estado se conduzca como una tercera parte imparcial?”, escribió North. También destacó que “las características del mercado político son la clave esencial para entender las imperfecciones de los mercados”, y señaló que “la clave son los incentivos que enfrenta el político”.
North distingue a las instituciones (las reglas que estructuran y limitan las interacciones de los individuos) y las organizaciones (grupos de individuos enlazados por una identidad y un objetivo en común). La Argentina carece de instituciones y organizaciones para la gestión del desarrollo. En cambio, vive un path dependency (dependencia del camino) o una “rigidez institucional” que determina la repetición de políticas que refuerzan los incentivos y organismos existentes. Hoy los incentivos de los políticos refuerzan el subdesarrollo y la pobreza.
Para ejemplificar menciono cuatro casos:
1) la imposibilidad para aprobar y cumplir los presupuestos públicos con equilibrio, que eviten la inflación y establezcan prioridades de largo plazo;
2) la carencia de incentivos adecuados para los actores del sistema educativo;
3) la carencia de incentivos adecuados para los científicos y tecnólogos y su relación con las empresas; y
4) los incentivos muchas veces perversos de los gobiernos provinciales. Veamos más en detalle cada uno de estos puntos.
1. La Argentina no tiene presupuestos indicativos de largo plazo. Esos presupuestos determinarían los consensos sobre las prioridades del país. Sin consensos de mediano plazo, cada año se aprueban gastos en forma más o menos arbitraria. Los presupuestos se aprueban en pesos, con previsiones inflacionarias inciertas. A la hora de la ejecución presupuestaria, la inflación genera excesos de recaudación que se convierten en recursos discrecionales del Poder Ejecutivo para “hacer política”.
La carencia de prioridades nacionales predefinidas y la inflación juegan en favor del interés de los circunstanciales oficialismos. A menudo sirven para fidelizar a gobiernos provinciales u otras formas de clientelismo. Hay también súbitos excesos de gastos o reducción de ingresos, que sirven a intereses electorales, porque cada dos años el Poder Ejecutivo se ve obligado a validarse en elecciones presidenciales o de medio término. Las retenciones a las exportaciones agropecuarias –del sector con más potencial de la sociedad– son parte de los incentivos que enfrenta el político: corto plazo, siempre corto plazo que refuerza una precaria gobernabilidad.
2. La educación es competencia de las provincias. La comunidad educativa es compleja: autoridades políticas, funcionarios, supervisores, directores, maestros, alumnos, familias, sindicatos y empresas que requieren personal calificado. Este es el tema crítico del desarrollo. En la sociedad del conocimiento, la competencia entre países es una competencia entre sistemas educativos.
La educación es de tiempos largos: no está en la agenda de prioridades de los gobiernos provinciales porque no aporta los votos que sí aportan el empleo público y el clientelismo, particularmente en aquellas provincias con un débil capital social. Por la misma razón, no está entre las prioridades nacionales, al extremo que la Argentina carece de un sofisticado sistema de información sobre el estado de la educación.
3. Existe en el Conicet una Gerencia de Vinculación Tecnológica, pero está lejos de la experiencia de países exitosos en la relación entre el sistema C&T con las empresas. Muy pocas pymes tienen capacidad para sumarse a la innovación y a la interacción con la ciencia y la tecnología a través de la citada gerencia. Es que la reconversión industrial de las pymes tampoco aporta al mercado político, como sí aporta, en ocasiones, la apertura comercial indiscriminada, aunque deje tendales de personas sin trabajo. Es que la reconversión productiva lleva tiempo y el mercado político se maneja en la inmediatez. Esto explica la debilidad de una visión prospectiva del futuro científico, tecnológico, productivo y educativo del país, una visión esencial para definir políticas de desarrollo, ciencia, tecnología y educación.
4. En los países exitosos, particularmente en los federales, la gestión del desarrollo es multinivel, con competencias predefinidas de cada uno de los niveles de gobierno. Para más y mejores empresas con más y mejor empleo es necesaria la reconversión de las pymes y la capacitación laboral. Esa gestión es provincial. Los gobernadores de las provincias más pequeñas o los de las mineras y petroleras no están interesados en el desarrollo con impacto en el empleo privado.
Su lógica es “dinero que fluye de arriba y dinero que se tira hacia abajo” según su interés electoral. Para ese interés, como en la educación, el gasto más eficiente es el clientelismo y el aumento del empleo público; la gestión del desarrollo no aporta votos en el corto plazo. Esa lógica es coherente con la gobernabilidad nacional: la fidelización de diputados y senadores depende, en buena medida, de las transferencias discrecionales del Poder Ejecutivo a esas provincias que, por otra parte, están sobre-representadas en el Congreso.
Una solución para alinear los intereses de la política provincial con el desarrollo podría ser establecer un régimen de fondos condicionados a la gestión del desarrollo (donde participen empresarios, científicos y el sistema educativo local), y otorgar a las provincias un porcentaje del incremento de los impuestos nacionales y de las cargas sociales que se recauden. Es un ejemplo de cómo el cambio institucional puede cambiar los incentivos que enfrenta el político.
Resolver estos problemas requiere una gobernanza compleja. No es fácil, pero es urgente. Porque, como decía Peter Drucker, el largo plazo no es pensar en decisiones futuras, sino en el futuro de las decisiones presentes. Pero acá aparece la pregunta clave de Douglass North: ¿cómo lograr que el Estado se conduzca como una tercera parte imparcial?
